経済学101は主に皆様の寄付によって賄われています。温かい支援をお待ちしています

ジョセフ・ヒース「規制について真剣に考えてみよう」(2014年7月7日)

●Joseph Heath, “Thinking seriously about regulation”(In Due Course, July 7, 2014)

私はちょうど今、ダニエル・カーペンターのReputation and Power: Organizational Image and Pharmaceutical Regulation at the FDAという本を読み終えた。この本の全てが素晴らしかったというわけではないけれども、アメリカ食品医薬品局(FDA)の歴史についての700ページの本にしてはかなりよかった。私がこの本を手に取ったのは、去年の秋の3カ月間で、2人がこの本を私に勧めたからである。もしそれが本当に驚くべき本でないならば、2人の人がそれぞれに私のところに来て「FDAについての700ページの本を読むべきだ」と言うのは何の偶然なのだろう、と思ったのである。

彼らが私にこの本を進めていた理由は、私が行政の裁量とそれが公務員によって処理される方法に関心があったからである(ここを参照)。これは、私が政府の執行部で持つようになった一般的な関心の一部であり、執行部が規範的政治哲学において深刻に理論づけが不十分であるという見解に沿っている。

しかし、カーペンターの本は、プロジェクトの一環としてもっと興味深い。そのプロジェクトは、アメリカの学者グループ(トービン・プロジェクトの多くの人たち)による、規制についてもっと真剣に考えようとし、過去50年間の規制をめぐる議論を支配してきた、いわゆる「公益」と「レント・シーキング」あるいは「規制の虜」の理論との間に、古くさくて高度に定型化された対立を破ろうとする最近の試みである。

ここで、大まかにどのように古くさい議論が機能してきたかを紹介しよう。「公益」の理論によると、規制は市場の失敗への対応によって生じる。市場競争は、なんらかの一連のルールに従って行われる。最小限のものは、財産権と契約法によって定義されたものである。しかしながら、多くの場合においてこれらの規則は健全な形態、すなわち全ての者への利益を生み出す競争を促進するのには不十分である。所有権のシステムの不完全さは企業が公害のような負の外部性を生み出すのを許すかもしれない。あるいは、情報の非対称性は、消費者に、もし彼らがよく情報を与えられていたとしたら購入しないものを購入するように導くかもしれない。そして、賢明で慈悲深い政府は、市場参加者がこれらの戦略を採用するのを防ぐために、規則を調整したり新しい規則を導入したりすることによって介入するだろう。その意図は、NHLのようなスポーツ団体がゲームを改善するためにルールを調整するときとは異なるものではない(私の好きな例は、2008年にホッケーに”ショーン・エイヴリー・ルール“を導入したものである)。

これはしかし、実証的な記述というよりは、規制がどのように機能すべきかについての規範モデルに過ぎない。国が何らかの規制を導入すれば公共の利益になりうるというストーリーだ。よって重要な実証的、制度的疑問が無数に湧き上がる。現実の政治家や官僚は完全に賢明ではな、く、情報は完全でなく、完全な善意の人物でもない。彼らがどうして「公共の利益」を認識できるのだろうか。また、法制化にあたり彼らが促進させるべきインセンティブはどんなものであるべきだろうか。このように、現実世界の規制は、「公共の利益」理論が推奨するように最適化されたものとは程遠いと考えるべき理由は明らかにたくさんあるのだ。

したがって、「公益」という見方について疑いの余地はかなりあるのであり、どれほど公益の考慮が実際に規制上の意思決定に情報を与えるのかについて程度の差はある(確かに、制度理論としての「公益」観の素直な支持者を見つけることは困難である。これはおそらく最も近い)。しかし、現実世界の規制に関する経験に基づいた懐疑論をもたせるこれらの疑いの追求というよりはむしろ、規制国家の批判者が惹かれたのは、ばかげたネガティブな風刺である、いわゆる「規制の虜」理論である。この見解によると、規制は公共の利益に関するものでは全くなく、逆に、どこからでも公衆に対する陰謀である。規制は、組織化された利益団体が競争を制限したり非生産的移転を達成しようとしたりするために政府の強制力を利用しようとするから存在する。小規模で集中した利害関係は、より拡散した集中していない利害関係よりも集団行動の能力が大きいため、成功する。

この「レント・シーキング」の見方に沿えば、カナダの乳製品供給管理システムのようなものはまったく規制による介入である。カナダの乳製品供給管理システムは生産と同様に酪農業への参入を規制しており、それによって価格を上げ割り当てを有している農家に対してレントを生み出している。このレントは、オープンな市場競争の条件下に比べてより高い価格を乳製品に対して支払っている消費者からの非生産的移転を示している。農家はこのレントを持ち逃げすることができるのは、彼らは組織化されているのに対し消費者は組織化されておらず、それゆえにこのシステムを取り除こうとする恐れがあるいかなる政治家も、高度に組織化され持続的な抗議を受ける恐れがあるからである。一方で、消費者は、単に、一リットルの牛乳のために「あまりにも多く」ドルを支払うことによっては十分に扇動されず、その結果そのことについて何もしない。(実際に、カナダにおける酪農のカルテルに対して実際にロビー活動をしていると私が聞いた唯一の組織化されたグループは、カナダの大手ピザチェーンである。というのは、彼らは非常に多くのチーズを購入しているからである。他の集中的な利益に対して効果的に行動するためには集中的な利益が必要である、という一般的な点を確認しておく。)

乳製品の供給管理の政治において見ることができるように、明らかに「レント・シーキング」理論には一理ある。しかし、この理論を一般化し、環境や消費者保護の法律を含む全ての規制が同じ一般的なパターンに従っているというのは、かなり乱暴な主張である。さらに、「規制の虜」という話は40年以上にわたり規制緩和の根拠として右派の政治家によって用いられてきたけれども、彼らのうちどれだけの者がそれを実際に信じているのかは定かではない。なんと言っても、権利を持つ人々が規制監督に関心を持っていれば、規制当局に任命されている人たちについて、彼らの任命者が規制された利益からできるだけ離れていることを確かめるために、慎重になるかもしれないと思うだろう。しかし右派の政党は、産業界と非常に密接な関係にある人々で政府機関を満たそうとし、まさにその反対のことをしようとする傾向がある。それによって、規制の虜を積極的に促すように見える。

思うに、この理由の一部は、「規制の虜」理論には規制を改善する方法に関する理論が実際にはないということである。規制は、この理論の中心では、単なるレント・シーキングの実践であるので、唯一の解決策は規制の撤廃である。「より良い規制」は、この観点からは、言葉の上で矛盾しているものである。これは、規制当局に対するある種の不健全なシニシズムを奨励している。

ここで、この古い議論から一歩前進して、様々な形態の市場の失敗を修正するために規制のために緊急のニーズがあるが、そのような規制を制定するための正しい方法で政府の機構を調整することは容易ではない、viz.という賢明な見解を採用するとしよう。すると、この機構が特定の利益集団によって虜にされ、それゆえに規制介入の意図を覆す危険が常にある。そうすると、一連のかなり簡単で実用的な質問をしたくなるかもしれない。例えば、どのようにして規制が実際に交易に資していることを保証しようとしているのか、どのように規制の虜が発生し、そしてどのような条件が規制の虜をより発生しやすく、あるいはより発生しにくくするのか、政府機関が規制の虜になった場合をどのように見分け、どのようにその状況を修復できるのか、どのような力が規制機関を公益の権限を推進する上で、より効果的またはより効果を少なくするのかなどである。

これらがトービン・プロジェクトのグループが議論していた問題である(例えばこれ)。驚くべきことに、これらの問題に関する真剣な実証研究は事実上全く行われていない。(規制の虜理論の支持者は、実証研究ではなく、先験的な推論の合成にほぼ完全に頼っていた。すなわち、彼らは、経済学に準ずるモデルのセットから規制の虜の現実性を単に「演繹」していたのである。)

FDAに関するカーペンターの本はこの広い現在の考えにフィットしており、その点で非常に重要である。私は彼の明示的な理論的概念であるviz.の「力」と「評判」が特に啓発的であるとは感じなかった。しかしながら、彼の暗黙のフレームワークは非常に興味深かった。彼の中心的な確信は、組織文化が、FDAのような機関が新しい状況に直面し調査する際に、すなわち産業を扱う際に積極的、妨害主義的、対立的、懐柔的、無関心的などになるかどうかを決定する際に、非常に強力であるということのように思われる。

たとえば、私はサリドマイド事件に関するカーペンターの議論から、非常に多くを学んだ。私はその話の概要を知ってはいたが、FDAのおかげでアメリカ合衆国ではサリドマイドによって引き起こされた先天異常は一件もなかった。一方、アメリカ市場でサリドマイドの承認を拒否した科学者(フランシス・ケルゼイ)は少し運が良かった。というのは、サリドマイドが先天異常を引き起こしたと疑う特別な理由はなかったのだ。彼女は、主にはその薬を推薦した企業を信用しておらず、一連のはるかに小さな問題について懸念していたため承認を先延ばしにしたのである。彼女は十分長い間承認を遅らせたが、先天異常はその薬が広く用いられていたヨーロッパで現れ始めた。このことによって彼女は国家的な英雄となり、FDAはその後の少なくとも20年間は、事実上揺らがぬ特権と権威を与えられた。

レートリル/アミグダリン(あんずの核に由来する急性の癌の療法)の販売を却下したことに対する、70年代にFDAが耐えた公的な圧力についての興味深い議論もある。この話は、基本的には、FDAが企業の大々的な公的なキャンペーン(大規模な密輸ネットワークの開発や死に瀕している他ならぬスティーブ・マックイーンの有名人の圧力などを含む)に抵抗したが、大規模な研究によって薬が効果がないことがわかったとき、究極的に非難が不当であった、というものである。このことが後に、最初のプラチナがベースの化学療法剤が承認のために提出されたときに懐疑的な方向に向かい、迅速な承認のための公的圧力に直面して抵抗する傾向を強めた(これは間違ったことであった)。そこで繰り返しになるが、どのように組織が振る舞ってきたのかを理解する鍵は、その組織の歴史を観察することである。

全体的に見れば、私は、この本を読んだ人は誰も、規制の仕組みの一般的な説明として、規制の虜理論を真剣に受け止めることはできないと考える。非常に明確に理解されることは、FDAは、公共の利益がどこにあるのか、それがその任務をどのように解釈するかについての実質的な裁量という、常に強い独立した概念を常に持っているということである(私の目的のためにいえば、1962年に明示的な権限を受ける以前の、政府機関が薬の有効性に対する研究へのコミットメントを正当化する方法の議論は、特に興味深いものである)。カーペンターはFDAが業務をうまくやっているかまずくやっているかについて実はどちらの立場にもついていない。私の疑念は、彼がFDAの承認プロセスがどれほどフラストレーションが溜まるものかを控えめに表現しているということである。それにもかかわらず、その本はFDAがどのようにその業務を行なっているのか――たとえばFDAが素早く動くのかゆっくりと動くのかや、法律第一主義なのか柔軟なのかや、積極的なのか受動的なのかなど――を決定する力についての非常に素晴らしい像を提供した。この点において、カーペンターの著書は、これまで非常に欠けているものであった、規制の対象についての重大な学識の一例である。


コメントを残す